我国宪法赋予检察机关是国家的法律监督机关，这是宪法定位。民事诉讼法和行政诉讼法进一步赋予人民检察院对民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督的职权，这是诉讼法的规定，也是民行监督的法律依据。可以说，民事行政检察是我国法律监督体系中的重要组成部分，其监督的成效直接影响到我国法律监督的效果，进而直接影响到民主法治与社会和谐。但是，由于我国立法的不完善，多个民事行政领域检察监督缺位，民事行政检察制度的作用发挥一直受到严重制约。近年来，随着我国法制建设进程的加快，也伴随着司法体制改革，民事行政检察监督理念转向全面化。立足于中国法治建设的需要，遵循民事行政检察监督发展的客观规律，逐步拓展和完善民事行政检察监督客体的范围，是我国民事行政检察制度改革的必然趋势。民行监督将作为法律监督的新品牌要做大做强。方法求实效、措施接地气，是民行工作者不断思考的问题。

一、我国民事行政检察监督监督业务的历史沿革

从1982年《民事诉讼法（试行）》通过至今，我国民事行政检察制度已有36年的历史。纵观36年发展历程，我国民事行政检察工作从无到有，不断壮大，逐渐成为检察机关法律监督工作的重要组成部分，民事行政检察监督也由最初的单一监督客体发展到现在的拓展多个监督领域、将逐步形成全面监督的局面。

（一）传统单一监督客体——人民法院生效的民事、行政判决、裁定

在我国民事行政检察制度成立之初，其立法依据是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。两大诉讼法均在总则部分规定了民事行政检察监督的总原则，即人民检察院有权对法院的“民事审判活动”或者“行政诉讼活动”实行法律监督，然而在分则部分两大诉讼法却仅仅规定了检察机关对法院生效的民事、行政判决、裁定的监督，即仅仅规定了一种检察监督客体，此单一监督客体远远小于总则规定的监督客体的应有内容。可见，我国民事行政检察制度在立法上存在着总则规定的监督权力的广泛性和分则规定的具体监督客体的单一性严重相矛盾的问题。根据仅有的法律依据，在我国民事行政检察建立之初，检察机关仅可对人民法院的已经发生法律效力的民事、行政判决裁定进行监督，而对于缺乏明确法律依据的其他“民事审判活动”和“行政诉讼活动”难以进行监督，这不仅与立法本意不相吻合，而且与宪法规定的检察院是国家的法律监督机关的宪政地位不符。

（二）近年来我国民事行政检察新纳入的监督客体

从另一方面来看，总则规定得过于概括，也为分则或者出台司法解释及其他规范性文件来进一步创建民事行政检察监督客体范围，提供了广阔的发展空间。近年来，在两大诉讼法总原则指导下，最高人民法院法、最高人民检察院及地方人民检察院、人民法院相继出台了一些司法解释和“会签文件”，创造新的检察监督客体，逐步完善检察监督客体范围。

1.人民法院生效的民事、行政赔偿调解书

法院调解和裁判二者相比较，在实体上均表现为双方当事人的民事权利义务关系都依调解书或裁判书确定，在程序上二者都有结束诉讼程序和强制执行的效力，故二者本质上是具有相同的效力的。我国民事诉讼法和行政诉讼法均规定了当事人对于法院生效的判决、裁定不服，在向人民法院提起再审申请而法院不予采纳之后，还可以向人民检察院提起申诉；但对于法院生效的民事调解书、行政赔偿调解书当事人仅可以向法院申请再审，却不得通过检察机关抗诉来启动再审程序，相比之下存在不合理。综上所述，将调解排除在抗诉范围之外，没有任何根据。2011年3月，最高检与最高法联合出台《关于对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督的若干意见（实行）》，将民事调解、行政赔偿调解纳入人民检察院民事行政监督范围。该文件第6条规定，人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。文件出台后，各地检察院积极组织学习和宣传工作，成功处理了多起调解书申诉案件，极大满足了人民群众申诉的司法诉求，有效地预防和化解社会矛盾。

2.人民法院庭审活动和审判人员的廉洁行为

我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了检察院民事行政监督客体是“民事审判活动”和“行政诉讼活动”，当然包括人民法院的审判活动和审判人员的廉洁行为。2010年10月，最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》。文件规定，对于在办案过程中存在收受或者索取当事人及其近亲属或者其委托的人等的贿赂行为的，人民检察院可以提出纠正违法意见或者建议更换办案人以及移送审判人员职务犯罪线索等措施进行法律监督，保证了司法工作人员的司法公正。紧接着，安徽省淮南检法两院于2011年5月联合出台《关于对民事审判活动与行政诉讼活动实行法律监督的实施意见》，文件第10条规定，人民检察院对于人民法院庭审活动违法，以及审判人员和执行人员违反法律规定，严重损害当事人合法权益等行为，应当向人民法院提出检察建议。将人民法院的庭审活动和审判人员的廉洁行为纳入检察机关民事行政检察监督的范围，能够及时防止因法院审判人员的违法及不廉洁行为导致错误判决、裁定的产生，提高了民事行政检察监督的质量和效率，也在一定程度上节约了我国的司法诉讼资源。

3.人民法院的执行活动

我国民事诉讼法规定的民事行政监督客体“民事审判活动”，从广义上说，还应当包括人民法院的执行行为。2011年3月，最高检、最高法联合出台《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称“试点文件”），在山西、上海等共十二个省市开展民事执行活动法律监督的试点工作，规范人民法院的执行行为。“试点文件”指出，人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请，对下列民事执行活动实施法律监督：(一)人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的，有正当理由的除外；(二)当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请，人民法院在收到书面异议、复议申请后，无正当理由未在法定期限内作出裁定的；(三)人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施，且无正当理由的；(四)被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；(五)人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。人民检察院对人民法院执行行政判决、裁定、行政赔偿调解和行政决定的活动实施法律监督，其范围和程序参照本通知执行。将法院民事执行活动纳入检察机关法律监督范围，能够将纠纷在最后的执行阶段切实解决，较好地维护案外人的合法利益，预防法院执行中新矛盾的衍生，能够有效、彻底地化解了社会矛盾。

二、我国民事行政检察在新时期下的全面监督理念

从上述我国民事行政检察制度内容的发展趋势来看，我国民事行政监督的客体范围呈现逐步全面化、立体化的趋势，从本质上看，这是我国民事行政监督理念倡导全面监督的外在表现。具体说来有以下三个方面的体现。

(一)从审判监督扩大到诉讼监督

关于人民检察院民事行政检察的监督对象，《民事诉讼法》规定的是“民事审判活动”，而《行政诉讼法》规定的则是“行政诉讼活动”，可见，两部诉讼法对人民检察院监督对象的规定是有明显差异的。顾名思义，对“审判活动”的监督，是指对法官审理行为和裁判行为进行监督监督；而对“诉讼活动”的监督，指的是不仅对法官的审理和裁判行为进行监督之外，还包括了对法官在诉讼过程中的违法行为以及不廉洁行为的监督，以及在人民法院作出判决、裁定之后的执行活动的监督。实践中，因为某些法官在审判中的违法行为及不廉洁行为导致冤假错案，以及由于法院不合理的执行行为导致当事人和案外人的权利受到损害的现象大量存在。因此，作为法律监督机关的检察机关，将民事行政检察监督客体界定为“诉讼活动”更为妥当，也才能够通过监督维护司法公正。

所谓诉讼监督，就是检察院对民事诉讼和行政诉讼应当从开始立案到执行结束整个过程实施全程监督，也就是说，民事行政检察监督应当触及民事、行政诉讼的全过程。理论上具体包括四大领域的监督：诉前监督，包括提起公益诉讼、支持起诉、督促起诉的的监督等；诉中监督，对人民法院的庭审活动、法官的廉洁行为等整个审判行为实施的监督；诉后监督，对已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定、调解书的实施的抗诉监督；执行监督，对法院执行活动所实施的监督。

(二)从诉讼监督扩大到社会监督

我国宪法将人民检察院的职能界定为“国家法律监督机关”，并没有限定为“诉讼监督机关”。可见，人民检察院的监督职能不应当仅仅限定为“诉讼监督”， 也就是说，诉讼监督是其职能之一而非全部职能或唯一职能，宪法赋予检察机关的监督职能应当扩大到对整个社会的监督，才能真正与宪法赋予检察机关“国家法律监督机关”这一神圣的法律地位相匹配。通过诉讼监督的日趋完善，逐步实现对社会各个领域的监督，是我国民事行政检察制度赖以发展的基本路径，检察机关的监督职能也由最初的诉讼价值，最终上升到了社会价值、宪政价值。

从被监督的主体监督来看，社会监督包括对行政机关执法行为的监督、对企业事业单位的管理、工作人员职责履行的监督，等等。现阶段我国各地尝试的督促行政机关依法行政的检察建议，督促有关监管部门、国有企业对国有资产流失进行起诉，以及对一些社会弱势群体提供法律帮助、支持其起诉，都是检察机关社会监督职能的体现。2011年，最高人民检察院发布《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》，之后各地市也发布了相关的文件，如安徽省发布了《关于充分发挥民事行政检察职能深入推荐社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，将检察机关社会管理职能逐渐深入人心。

（三）监督功能从定纷止争到社会功能

我国民事行政检察制度的监督功能最初是单纯的纠错功能，即以法院在审判活动中存在的错误为监督客体进行纠错，确保法院判决的公正，保障当事人的合法权益，维护司法正义。检察监督的纠错功能固然是重要的，但如果局限于此，则显然不能适应时代的发展需要，最终将阻碍民事行政检察监督制度继续向前发展。如前所述，我国民事行政检察制度的监督客体已由审判监督扩大到诉讼监督，进而再扩大到社会监督，其功能必然由最初的定纷止争转向社会管理、促进社会和谐的宪政价值。概而言之，我国民事行政检察制度监督客体由封闭性转向开放性、由诉讼领域转向社会领域，其功能也由最初的纠错功能转向矛盾化解功能、社会治理功能（民事行政公益诉讼）。这些新型功能就其实质而言，已迥异于传统以矛盾对立性为特征的纠错功能，而诞生了一种以矛盾统一性为特征的配合协作功能。

这些新型功能的产生，一定程度上，已改变了我国民事行政检察监督的原始内涵，大大丰富了检察监督的内容。在我国法治进程不断加快的今天，检察机关审时度势，以深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法“三项重点工作”为新的着力点，全面发掘监督职能，转变监督理念，实现由审判监督向诉讼监督转变，再由诉讼监督向社会监督拓展，逐步实现全面监督，最终契合宪法对其法律地位的高度评价。

三、新时期我国民事行政检察监督的理论范围

如前所述，在新时期全面化监督理念的框架下，我国民事行政检察监督客体的理论范围应当包括两个方面：一是对人民法院诉讼活动的全程监督；二是对全社会主体行为的监督。具体阐述如下：

（一）对人民法院诉讼活动的全程监督

如前所述，民事行政检察制度的诉讼监督理论上具体包括四大领域：诉前监督、诉中监督、诉后监督及执行监督。这种监督由原来的事后监督转化为全程监督，是监督理念的质的飞跃。需要说明的一点是，这部分已有规范性文件支撑的新的检察监督时段和对象，在此就不再赘述。前面就监督范围已经做了分析和整理，这里主要谈一下监督的方式。

1.提起公益诉讼

作为法律监督机关，即确保法律得到统一正确的实施，保障社会公平和正义的实现。因此，在一定程度上也可以说，作为国家法律监督机关的人民检察院也是我们国家和社会公共利益的代表人。随着我国经济的不断快速发展，国有资产流失案件、环境污染和食品卫生安全等公害案件、行业高度垄断和妨害市场公平竞争案件、社会保障和政府采购行为案件、消费者维权案件，等等一类案件，由于侵害的国家利益和社会利益是分散性的权利，享有社会公共利益主体的不特定性，以及传统的民事诉讼中的原告适格理论和直接利害关系原则理论的限制，常常在侵权后出现以下情况：一是起诉后，不符合起诉条件，法院不予立案；二是诉辩双方力量失衡，难以胜诉。侵权主体力量强大，起诉方诉讼地位较弱，行为能力、主体资格和举证能力受限，权利很难通过司法途径得到保障。作为国家和社会利益代表人的检察机关代表国家和社会公共利益提起民事、行政公益诉讼来保护国家和社会公共利益，既有法理依据，也是实践所需要。赋予检察机关提起公益诉讼的权力，能够有效的化解社会矛盾，更好地体现社会主义的法治理念，是构建和谐社会、维护公平正义和司法民主化的应有之义。

2.支持起诉

支持起诉是我国民事诉讼法的一项基本原则。《民事诉讼法》第15条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。作为我国法律监督机关的人民检察院，当然是支持起诉制度最适格的主体。实践中，农民工讨薪案件、贫困群众人身、财产权益受侵害案件、国有或集体财产流失案件，等等一些案件，权利受到侵害的个人或者单位由于经济困难无法支付诉讼费用或者缺乏法律知识、不懂得如何使用法律武器维权等原因，在个人或者集体、国家利益遭受侵害后，或者无法进行诉讼而甘于忍受侵害，或者无法有效进行诉讼来维权，让国家、集体财产白白流失。检察机关通过支持起诉，给予社会弱势群体特别关注，为社会弱势群体提供必要的精神、法律和物质支持，从而弥补受害方诉讼能力的不足，保障双方在诉讼地位上的实质平等，鼓励民事权益受害方运用法律武器来维护自己的合法权益。当然，支持起诉应当覆盖行政诉讼领域，全面的保障社会弱势群体的合法权益。

3.督促起诉

随着社会主义市场经济的发展，民事、行政违法活动侵害国家利益、社会公共利益及特定群体利益的现象层出不穷。由于我国现行法律规定过于原则、缺乏可操作性，造成了诉讼主体的缺位，再加上一些诉讼主体不敢、不愿或不能起诉使受损的利益难以救济。据了解，国有土地出让金、财政资金借贷、国有房产及租金、国有资产拍卖和变卖、住房公积金管理等领域容易出现国有资产流失的现象。针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或懈怠于行使自己的监管职责，检察机关以国家法律监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。检察机关构建督促起诉制度，对于保护国家、社会公共利益有着极其重要的意义。

4.法院非诉程序的监督

民事诉讼法中的非诉程序，由于和法院的审判行为有着同样的能够对当事人的权益进行划分的作用，故特别程序案件、督促程序案件、公示催告程序案件也应当与民事、行政判决、裁定、调解一样，纳入检察机关民事行政检察监督的客体范围。

5.行政执行活动的监督

前面提到，2011年3月最高人民检察院、最高人民法院联合出台的《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，为检察机关对法院的民事执行活动进行监督提供了依据，但是该文件却仅是针对民事执行活动的规定，并不涉及法院的行政执行活动，建议出台相类似的文件，将法院的行政诉讼中的执行活动也纳入民事行政检察监督客体范围之中。

（二）对社会主体行为的监督

1.对行政机关执法活动的监督

权力必须受到制约，不受限制的权力必然导致腐败，这是亘古不变的道理。每个行政机关都必须在法定的权限范围内正当地行使权力，并且自觉接受来自其他国家机构及社会的监督，这当然包括作为国家法律监督机关的人民检察院。行政执法监督是指检察机关对于行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促，并对违法行为予以纠正的活动。监督的主要内容包括：法律、法规、规章和规范性文件的实施情况；行政执法主体是否合法；行政执法程序是否合法；行政执法文书是否规范；行政执法中认定事实是否准确；行政执法中适用的法律依据是否正确；行政复议工作的开展情况；等等。例如，负有行政审批权和行政执法权的行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中有怠于或不履行行政职责、滥用行政权力违法行政，损害了企业、法人、公民和其他组织的合法权益，根据当事人或者利害关系人的申诉，检察机关可以依法向不正当行政的行政机关提出检察建议，督促行政机关依法行政。人民检察院对行政机关有效地进行监督，是保障依法行政的重要方式，一方面能够促使行政执法机关和执法人员依法行政，提高行政管理水平；另一方面也能够更好地维护公民、法人或其他组织的合法权益，保障法律、法规和规章的的正确实施，维护社会主义法制的统一。

2.对企业事业单位活动的监督

将企业事业单位纳入检察机关监督范围之内，真正实现对整个社会进行监督的新时期民事行政检察全面监督的理念。检察机关针对下列情形，可以向有关单位提出检察建议予以纠正：企业事业单位管理制度存在隐患的；企业事业单位行为违背法律规定的；企业事业单位工作人员严重违背职责，应当追究其纪律责任的；在监督过程中，发现职务犯罪线索的，积极移送监察委等相关职能部门；等等，切实保障社会主义市场经济健康、快速地发展。

   综上，我作为一个基层民行检察官，认真学习了张军检察长和朱玉检察长的调研后的讲话，学习了司法同仁的理论研修文章，结合庆城检察院民行监督和公益诉讼工作的实际，提出一些粗浅的认识和简单的思考，希望有所借鉴和启示，促进民行监督检察工作的发展。