自检察机关开展公益诉讼工作以来,各地积极探索,勇于实践,办理了一批有影响力的公益诉讼案件,对维护国家利益和社会公共利益,促进行政机关依法行政、严格执法发挥了积极作用,引起了社会各界对检察公益诉讼的广泛关注。然而,因检察公益诉讼是一项探索性、创新性工作,在司法实践中还存在着不少问题,特别在公益诉讼调查取证过程中面临着一些实际困难和问题,亟待加以研究和解决。结合我院近年来的工作实践,谈谈目前公益诉讼调查取证工作中存在的主要问题及对策思考,以期抛砖引玉。

做好公益诉讼调查取证工作的重要性

以事实为依据,以法律为准绳是诉讼法的基本原则,抽象的法律规范最终要具体到案件事实,而案件事实要靠证据来支撑。只有通过调查取证才能查清违法事实和情节,才能选择法律适用,对案件作出正确处理。可见,调查取证是案件查处的重要环节,是违法事实和违法情节认定的基础。证据收集的合法性、真实性、完整性和强有力的逻辑关联性,将对整个案件的定性和最终的处理结果提供事实依据。办理公益诉讼案件,证据的收集与提供、审核与认定,是否具有证明力,是否达到证明标准,能否证明案件事实是核心,也是案件办理是否成功的关键,关系到案件能否进入诉讼程序及能否胜诉,处理结果能否得到认可及经得起检验。因此,做好公益诉讼调查取证工作显得尤为重要。

公益诉讼调查取证中存在的主要问题

认定标准不明确。目前缺乏办理公益诉讼案件相应的证据标准。何为“社会公共利益”,如何认定“国家利益和社会公共利益受到侵害”以及“行政机关履职到位”等,法律法规、司法解释没有明确、具体的认定标准,实践中存在分歧,增加了调查取证的难度。

目前公益诉讼举证责任分配不明。起诉案件在诉讼中到底是适用民事诉讼的“谁主张谁举证”原则,还是适用行政诉讼的“举证责任倒置”原则,或是有另外特殊的举证责任分配原则,立法未予明确。而举证责任分配关系着公益诉讼案件事实的认定,左右着裁判结果,而且直接影响到公益诉讼功能的发挥。从目前已开庭审理的公益诉讼案件举证情况看,检察机关基本上承担了所有的举证责任,无疑加重了检察机关案件办理难度。

保障措施不到位。虽然“两高”公益诉讼司法解释规定了人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。但立法上并无被调查核实人员或者部门不予配合的相关保障措施或者制裁性规定,实践中遇到对调查取证不配合的,检察机关也束手无策。可见,公益诉讼调查核实权不具有刚性法律强制力,导致检察机关公益保护手段和力度有限。

因目前无公益诉讼办案专项经费,导致调查取证方式单一,大都通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员进行,很少采取需要费用投入的委托勘验、评估、鉴定、审计等方式,直接影响了案件损害结果的认定。突出表现在食药安全、环境污染领域案件损害事实、后果的认定上,因缺乏鉴定意见、评估结果等关键性证据,影响了案件的正常办理,导致此类公益诉讼案件成案率低。同时,因缺乏办案经费,导致公益诉讼必须的办案设备不能及时采购配备到位。如:无人机、摄像机、执法记录仪等。

能力素质不适应。公益诉讼职能的确立,意味着检察机关办案人员要从传统的法律监督者向“原告”角色转变。需要检察机关自行调查收集证明待证事实成立的证据,完成公益保护任务。而公益诉讼案件所需要的证据专业性强、涉及面广,调查核实获取证据的难度大,对检察人员的司法理念、理论素养、业务能力等均提出了新的更高要求。而目前此项工作对于检察机关而言是一项全新的业务,尚处于探索阶段,办案数量少,没有形成成熟的办案经验。检察人员尚未适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求,如何获取证据、固定证据经验不足,业务能力尚不能完全适应调查核实需要,不会干、不能干的问题仍然存在,有待采取措施进一步提升。

做好公益诉讼调查取证工作的建议

明确公益诉讼认定标准,为调查取证指明方向。要明确公益诉讼事实证明标准。按照案件事实清楚,证据确实充分的标准,重点围绕行政机关及违法行为人的违法事实、国家利益和公共利益受损事实、检察机关已履行督促职责事实、行政行为合法性事实以及公益诉讼程序法事实出台相关具体的证明标准,为检察机关开展调查取证工作提供明确的方向指引。检察机关要严格按照诉讼规则收集相关证据,确保调查收集证据主体合法、程序合法、形式合法,所取得证据符合真实性、合法性、关联性要求,强化证据效力,提升证明力,为办成案办好案打下坚实的证据基础。

要明确公益诉讼举证责任分配规则。因行政公益诉讼本质上属于行政诉讼,故应遵循“举证责任倒置”原则,由检察机关提供公益受损或可能受损的事实证据,由行政机关对作出或不作出行政行为的依据承担举证责任。而民事公益诉讼,因案件办理中存在事实鉴定、损害评估等问题,面临着较高的技术难度,与检察机关自身的专业能力难以匹配,建议在遵循民事诉讼“谁主张谁举证”一般原则的前提下,考虑引入例外的举证责任倒置原则,由被告“自证清白”,毕竟公益诉讼是不同于传统诉讼模式的一种新型诉讼模式,其在举证责任的具体分配上应与传统的诉讼模式有所区别,建议尽快出台相关规定予以明确,推进公益诉讼调查取证工作规范化和精细化。

健全公益诉讼保障机制,为调查取证排除障碍。建议立法出台配套公益诉讼强制保障措施,赋予检察机关除限制人身自由以外的刚性调查取证手段。对不配合检察机关调查取证工作的单位和个人,检察机关有权采取相应强制措施要求其配合,涉及违法犯罪的,将案件线索移送相关单位对相关责任人员追究法律责任。

争取党委、政府、人大对公益诉讼工作的重视和支持。检察机关要将公益诉讼工作置于党委政府工作大局中谋划和推进,积极主动向党委、政府、人大汇报公益诉讼工作,仅仅依靠党委领导、人大监督、政府支持开展工作。争取出台相关支持检察机关开展公益诉讼工作的决定、决议,明确有关部门及个人不配合检察机关调查取证工作的问责机制。

与相关部门建立外部协作机制。与监察委员会建立案件线索移送机制,将不配合检察机关调查取证工作,可能造成国家和社会公益重大损失的单位和个人,作为违法犯罪案件线索移送检察委员会进一步审查。与食药、环保、国土、林业等行政机关加强沟通,建立协作配合机制,利用其专业技术、设备等方面的优势完成调查取证工作,推动公益保护工作的顺利开展。

积极向上级反映,争取公益诉讼办案专项经费,解决好公益诉讼调查取证的人财物问题。通过专项经费拨款保障公益诉讼调查取证工作中所需的鉴定、评估等费用问题;采购配齐公益诉讼调查取证工作所必备的硬件设备;聘请专业技术人员协助公益诉讼调查取证工作。确保全面开展公益诉讼工作顺利进行。

加强公益诉讼队伍建设,为调查取证奠定基础。优化人员结构。一切工作都需要人来完成,解决好人的问题是做好调查取证工作的前提。检察机关需要将更多优质的人力资源投入公益诉讼,方能胜任公益诉讼重任。建议在基层检察院也单设公益诉讼部门,或在民事行政检察部门内部将民事、行政诉讼监督业务和公益诉讼业务分设,根据工作量配齐配强相应的人员力量,最好由院领导参与组成员额检察官办案组,亲自指导公益诉讼调查取证工作,才能确保此项工作落到实处。

打造专业人才。建立公益诉讼专门人才培养长效机制,针对专业知识缺乏和素质能力不足的短板,强化检察人员业务学习和实务素能培养。采取邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研、专题研讨、案件实训、庭审观摩等多种方式,加强对检察公益诉讼工作人员专业培训,不断提升公益诉讼调查取证能力、知识储备。着力打造专业化公益诉讼检察队伍,提升办案能力和水平,保证办案质量和效果。