【摘要】实践中因为补充侦查提纲制作上存在的问题，导致“退而不查，查而不清”的现象时有发生，本文将以审查起诉环节为视角，从分析补充侦查提纲制作中存在的常见问题入手，提出如何制定完备的退回补充侦查提纲的建议。

【关键词】补充侦查提纲  常见问题  如何制作

退回补充侦查是检察机关公诉部门对于正在审查起诉的案件依照法律规定程序，要求案件侦查机关在原有的侦查工作基础之上，对案件尚不清楚的事实、情节向侦查机关提出作进一步调查、补充证据的一种诉讼活动，是审查起诉环节的一项重要诉讼制度。2015年6月4日，最高人民检察院孙谦副检察长在全国检察机关第五次公诉工作会议上，发表了题为《努力提升公诉工作水平 为全面推进依法治国作出新贡献》的讲话，在讲话中提到坚持以证据为核心，切实提高公诉质量和效率，"对需要补充侦查的案件及时退回补充侦查，是确保案件质量的重要手段。要明确退回补充侦查的必要性，提高退查提纲的针对性，对补充侦查在的案件加强引导和说理，明确补查方向、标准和要求，不仅要列明补查项目，而且要说明该项证据的证明作用和存在问题，减少、化解侦查人员的疑惑和抵触情绪，保证补查的质量和效率，必要时可以建议侦查机关更换办案人，或者通报其上级机关。”

一、补充侦查提纲的概念

补充侦查提纲是检察机关公诉部门承办人依照法定程序，在审查刑事案件证据、提审犯罪嫌疑人、询问被害人及证人后，对案件证据进行审查和梳理，根据现有证据进行评价和判断，就案件中事实不清、证据不足或者证据形式不合法，或者有遗漏罪行、同案犯罪嫌疑人等情况向侦查机关提出补充侦查建议，从而启动退回补充侦查程序，将案件退回侦查机关，要求补充相关证据的法律文书。因此退回补充侦查提纲只适用于那些案件事实、情节尚未查清，证明案件事实的证据链尚不稳固，还没有达到提起公诉标准的刑事案件，是退回补充侦查程序所必须的法律文书。

一份优秀的补充侦查提纲如前所述，首先要列明补查项目，提高退查提纲的针对性；其次要明确补查方向、标准和要求，加强引导；再次要说明该项证据的证明作用和存在问题，明确退回补充侦查的必要性。只有具备上述几点要件，才可以减少、化解侦查人员的疑惑和抵触情绪，提高侦查人员对补充侦查重要性的认识；保证补查的质量和效率，减少二次补查及延期审理补查；加强对侦查机关的监督，对于实现刑事诉讼的目的、发现事实真相具有非常重要的意义。

二、当前退回补充侦查提纲制作存在的常见问题

补充侦查提纲虽然具有多方面的重要意义，可在具体实践中，大多数案件承办人却并没有给予像审查报告和起诉书一样的高度关注，因补充侦查提纲制作存在的问题导致侦查机关补充侦查质量与效率不高的问题突出。补充侦查提纲制作实践中存在的主要问题有：

退回补充侦查提纲没有统一的制作规范要求

全国检察机关统一业务应用系统上线运行之后，检察机关执法办案无论在程序上还是文书上都较之前不断规范，包括退回补充侦查程序，但是系统中对退回补充侦查程序的规制仅限于审批流程的节点，没有文书方面的规制。法律及相关司法解释没有对退回补充侦查启动、运行等程序作出具体规定，加之司法责任制改革之后，退回补充侦查文书的最低审批权限的配置较为随意，各地不尽一致。实践中，检察机关的退回补充侦查提纲如何撰写、退查内容如何表达等因案件的不同、承办人的不同而呈现出极大的差异性与随意性。

（二）部分案件承办人对补充侦查提纲存在错误认识

退回补充侦查是刑事诉讼过程中的逆程序诉讼活动，既然是逆程序设计，在一定程度上就会造成诉讼效益低下，成本增加。从笔者所在基层院近三年的退回补充侦查数据分析，二次退回补充侦查率还是比较高的，而自行补充侦查适用率并不高，其中不乏退回补充侦查时要求补充的证据很简单的案件以及倒时间的案件，极易造成犯罪嫌疑人的隐性超期羁押。承办人没有意识到补充侦查提纲恰恰是解决侦查人员与案件承办人员对案件证据是否符合起诉条件、具体案件定性方面理解分歧的有效途径，导致其主观上不重视补充侦查提纲的撰写，实际工作中不讲求措辞。部分案件承办人存在利用退补程序规避办案风险的错误思想，导致退补提纲的撰写流于形式。

（三）补充侦查提纲中退查目的不清，补查方向、标准和要求不具体，说理性不强

实践中，不少补充侦查提纲在使用的措辞上有“加大讯问力度”“请继续侦查”“事实不清、证据不足”等，却并不表明针对那些问题，哪些事实缺乏法律规定的支撑该事实的证据。不少案件一次补充侦查提纲与二次补充侦查提纲一模一样，没有任何改动，起不到“引导侦查”的目的，使得侦查机关难以操作和执行，导致退查质量与效率不佳，甚至造成侦查人员对补充侦查决定的反感和排斥态度，不按照退查提纲尽职尽责去补查，用简要的工作（情况）说明应付了事。

三、如何制作完备的退回补充侦查提纲

（一）完善系统中补充侦查提纲的制作标准与规范格式，以彰显刑事司法的严肃性、严谨性。为了改变退回补充侦查提纲没有统一的制作规范问题，在统一业务应用系统中，可配置退回补充侦查提纲的制作标准与规范格式，强调退回补充侦查提纲的针对性、引导性和可操作性。首先阐明认定本案犯罪事实需要达到什么样的证明标准，现有在案证据可以证明何种事实，还不能证明何种事实，或在证明某些事实上证据还存在哪些缺陷，明确指出案件事实与证据之间存在何种问题；其次逐一说明需要补充侦查的事实、证据和该证据的证明目的，结合案件理清退回补充侦查事项的逻辑结构并详细说明补充侦查的细节及需要注意的其他问题，使侦查人员能够准确、迅速领会退补意图，提升退回补充侦查质量。

（二）合理行使自行补充侦查权。对于对那些案件事实基本清楚，需退查的内容比较简单，当事人便于查找，不需要耗费大量时间的案件，承办人要敢于用运刑诉法规定的自行侦查权利，树立自行补充侦查的意识，本着有利于查清案件事实和提高诉讼效率的原则，特别是犯罪嫌疑人已被羁押的案件，尽快结案以减少诉累节约司法成本。

（三）设置责任约束机制，加强承办人责任意识。补充侦查提纲制作的好坏，不仅直接影响补充侦查效果，也直接体现办案人审查证据能力、法律运用能力和法律监督能力，是一项对办案人综合能力要求很高的工作。

1.检察系统应加强责任约束。结合当前员额检察官的绩效考评机制，对补充侦查提纲书写不当，造成办案时机丧失，无法有效追诉犯罪的，可以设置减分项目，对补充侦查提纲的书写细致、专业，使补充侦查提纲能切实服务于案件事实查明需要的，可以设置加分项目，具体操作可以由案件管理部门或者检务督察部门负责，这样做同时也使借补充侦查措施弥补办案期限的错误做法无存在的空间，犯罪嫌疑人的自由得到更为有力的保障。

2.案件管理部门应充分发挥监督职责。建立退回补充侦查说理监督机制，由案件管理部门负责。案件管理部门在公诉部门承办人退回补充侦查案件时，着重审查补充侦查提纲是否有明确的退回补充侦查原因，是否列明补充侦查的具体事项，有无退查理由的说理分析。

3.案件承办人要切实加强监督意识。承办人应与侦查人员主动联系，询问退查进度，适时引导侦查，必要时可以召开联席会议就补侦工作中存在的问题予以协商，对于同一类证据的缺陷问题应及时地发出检察建议。对于侦查人员“退而不查”的应口头纠正，督促说明不予补侦的理由，发现退查过程中存在违法行为时，应及时发出纠正违法通知书并要求按期回复整改落实情况。

4.侦查人员理应共同承担庭审中因证据不足而导致的不利后果，可以建议侦查机关制定相应的规章制度。将补充侦查质量情况和二次退回补充侦查数量纳入考核内容，以缓解侦查人员消极待时的现象，使侦查人员意识到全面、准确的收集证据，为案件成功起诉奠定基础才是侦查活动的意义所在，以有效解决“退而不查”的问题。

   （四）补充侦查提纲不能满足于原则性申明，要详细列举需要侦查机关补充侦查的具体内容。审查起诉工作中，一份阐述详尽、层次清晰、说理清楚、依据充分的补充侦查提纲，因案件承办人不同具体撰写方法不同，但一定都是在熟悉案情和掌握相关法律规定的基础之上才能完成。案件承办人只有通过仔细认真地阅卷，核实证据，才能充分了解案件现有证据情况，只有充分掌握相关法律、司法解释规定，才能充分了解犯罪构成要件，现有证据已经达到什么样的证明程度，还存在什么不足。

具体在制作补充侦查提纲时，笔者建议可以从涉及罪名的主体、主观、客体、客观要件出发，对具体、细小的待证事项进行归类，归纳出哪些事项是属于哪个构成要件，这样需要补充侦查的必要性、方向性便可以一目了然。在内容表达层次上，也可以从主体、主观、客体、客观要件四部分做方向性说明，还可就补充侦查要收集的具体证据名称，所收集证据能够证明的事项列举式说明。总之在退回补充侦查提纲中要写明经审查后认为证据较为薄弱、存在疑点及矛盾的地方，指出需要查清的具体事实，有效解决“查而不清”的问题。

参考文献：

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